Poglavlje XI: O opsegu zakonodavne vlasti

John Locke

Odjeljak 134. Budući da je velika svrha zbog koje ljudi stupaju u društvo mirno i sigurno uživanje njihovog vlasništva, a da su veliko sredstvo i način za postizanje toga zakoni ustanovljeni u tom društvu, prvi i temeljni pozitivni zakon svih političkih zajednica jeste ustanovljenje zakonodavne vlasti; kao što je prvi i temeljni prirodni zakon, koji mora upravljati čak i samom zakonodavnom vlašću, očuvanje društva i — koliko je to saglasno s javnim dobrom — svakog njegovog člana. Ta zakonodavna vlast nije samo vrhovna vlast političke zajednice nego je i sveta i nepromjenjiva u rukama u koje ju je zajednica jednom položila; niti bilo čija uredba, u ma kojem obliku bila sastavljena i ma kakvom moći bila poduprta, može imati snagu i obaveznost zakona ako nije potvrđena od zakonodavne vlasti koju je narod izabrao i imenovao. Jer bez toga zakon ne bi mogao imati ono što je apsolutno nužno da bi bio zakon: saglasnost društva, nad kojim niko ne može imati vlast da donosi zakone osim uz njegovu vlastitu saglasnost i na osnovu ovlaštenja koje je od njega primio. Stoga se sva poslušnost na koju neko može biti obavezan i najsvečanijim vezama u krajnjoj instanci odnosi na tu vrhovnu vlast i usmjerena je zakonima koje ona donosi. Nikakve zakletve bilo kojoj stranoj vlasti, niti bilo kojoj domaćoj podređenoj vlasti, ne mogu osloboditi člana društva poslušnosti zakonodavnoj vlasti dok ona djeluje u skladu s povjerenjem koje joj je ukazano; niti ga mogu obavezati na poslušnost protivnu tako donesenim zakonima ili veću od one koju ti zakoni dopuštaju. Bilo bi smiješno zamisliti da neko može biti u krajnjoj instanci obavezan pokoravati se vlasti u društvu koja nije vrhovna.

*„Zakonita vlast donošenja zakona kojima se zapovijeda čitavim političkim društvima ljudi toliko pripada samim tim cjelovitim društvima da, ako bilo koji vladar ili moćnik na zemlji, ma koje vrste, samostalno vrši tu vlast, a da za to nije primio izričito ovlaštenje neposredno i lično od Boga ili vlast izvedenu iz prvobitne saglasnosti onih kojima nameće zakone, to nije ništa drugo nego puka tiranija. Zakoni, dakle, nisu ono što javno odobrenje nije učinilo takvim.“ — Hooker, *Ecclesiastical Polity, knj. I, odj. 10.

„U vezi s tim moramo primijetiti da ljudi po prirodi nemaju potpunu i savršenu vlast da zapovijedaju čitavim političkim mnoštvima ljudi; stoga, bez naše saglasnosti, ne bismo mogli biti pod zapoviješću nijednog živog čovjeka. A mi dajemo saglasnost da nam se zapovijeda onda kada je društvo čiji smo dio u bilo kojem ranijem trenutku na to pristalo, a tu saglasnost poslije nije opozvalo jednakim općim sporazumom. Ljudski zakoni, dakle, ma koje vrste bili, važe na osnovu saglasnosti.“ — Isto.

Odjeljak 135. Premda je zakonodavna vlast — bila povjerena jednom čovjeku ili većem broju njih, postojala neprekidno ili se sastajala samo povremeno — vrhovna vlast u svakoj političkoj zajednici, ipak:

Prvo, ona nije niti ikako može biti apsolutno samovoljna nad životima i imovinom naroda. Budući da nije ništa drugo nego zajednička moć svakog člana društva, predana osobi ili skupštini koja donosi zakone, ona ne može biti veća od moći koju su ti ljudi imali u prirodnom stanju, prije nego što su stupili u društvo i predali je zajednici. Jer niko ne može prenijeti na drugoga više moći nego što je sam posjeduje; a niko nema apsolutnu samovoljnu vlast nad sobom ili nad bilo kim drugim, da uništi vlastiti život ili oduzme život ili vlasništvo drugome. Čovjek se, kao što je dokazano, ne može podvrgnuti samovoljnoj vlasti drugoga. Budući da u prirodnom stanju nema samovoljnu vlast nad životom, slobodom ili posjedom drugoga, nego samo onu vlast koju mu prirodni zakon daje radi očuvanja njega samog i ostatka čovječanstva, to je sve što predaje, ili može predati, političkoj zajednici, a preko nje i zakonodavnoj vlasti; prema tome, zakonodavna vlast ne može imati više od toga. Njezina moć, čak i u svojim krajnjim granicama, ograničena je javnim dobrom društva. To je moć koja nema nikakvu drugu svrhu osim očuvanja i zato nikada ne može imati pravo uništavati, porobljavati ili namjerno osiromašivati podanike. Obaveze prirodnog zakona ne prestaju u društvu, nego u mnogim slučajevima postaju još strože, a ljudski zakoni uz njih vezuju poznate kazne kako bi osigurali njihovo poštovanje. Prirodni zakon tako ostaje vječno pravilo za sve ljude, za zakonodavce jednako kao i za ostale. Pravila koja oni donose za postupke drugih ljudi moraju, kao i njihovi vlastiti postupci i postupci svih drugih, biti saglasna s prirodnim zakonom, odnosno s Božijom voljom, čiji je taj zakon izraz. A budući da je temeljni prirodni zakon očuvanje čovječanstva, nijedna ljudska odredba koja mu se protivi ne može biti dobra niti važeća.

*„Postoje dva temelja na kojima počivaju javna društva: jedan je prirodna sklonost zbog koje svi ljudi žele društveni život i zajedništvo; drugi je poredak, izričito ili prešutno dogovoren, koji uređuje način njihovog zajedničkog života. Ovo drugo nazivamo zakonom političke zajednice, samom dušom političkog tijela, čiji su dijelovi zakonom oživljeni, povezani i pokrenuti na postupke koje zahtijeva zajedničko dobro. Politički zakoni, ustanovljeni radi vanjskog poretka i upravljanja među ljudima, nikada nisu oblikovani onako kako bi trebali biti ako ne pretpostavljaju da je čovjekova volja iznutra tvrdoglava, buntovna i protivna svakoj poslušnosti svetim zakonima njegove prirode; jednom riječju, ako ne pretpostavljaju da je čovjek, s obzirom na iskvarenost svoga uma, tek neznatno bolji od divlje zvijeri, te ako, polazeći od toga, ipak ne urede njegove vanjske postupke tako da ne budu prepreka zajedničkom dobru radi kojeg su društva ustanovljena. Ako to ne čine, nisu savršeni.“ — Hooker, *Ecclesiastical Polity, knj. I, odj. 10.

Odjeljak 136. Drugo, zakonodavna ili vrhovna vlast ne može sebi prisvojiti moć da vlada prigodnim i samovoljnim uredbama, nego je obavezna dijeliti pravdu i odlučivati o pravima podanika prema objavljenim i trajnim zakonima, putem poznatih i ovlaštenih sudija. Prirodni zakon nije zapisan i ne može se pronaći nigdje osim u ljudskim umovima, pa se oni koji ga zbog strasti ili interesa pogrešno navode ili primjenjuju ne mogu lako uvjeriti u svoju grešku kada nema ustanovljenog sudije. On tako ne služi, kao što bi trebao, utvrđivanju prava i zaštiti vlasništva ljudi koji pod njim žive, naročito kada je svako istovremeno sudija, tumač i izvršilac tog zakona, i to u vlastitom slučaju. Onaj na čijoj je strani pravo obično raspolaže samo vlastitom pojedinačnom snagom, pa nema dovoljno moći da se odbrani od povreda ili kazni prijestupnike. Kako bi izbjegli te neprilike, koje unose nered u vlasništvo ljudi u prirodnom stanju, ljudi se ujedinjuju u društva da bi raspolagali zajedničkom snagom čitavog društva radi zaštite i odbrane svog vlasništva, kao i trajnim pravilima koja određuju njegove granice, tako da svako može znati šta mu pripada. Zbog toga ljudi svu svoju prirodnu moć predaju društvu u koje stupaju, a zajednica zakonodavnu vlast povjerava rukama koje smatra prikladnim, uz pouzdanje da će se njima upravljati prema objavljenim zakonima; u protivnom bi njihov mir, spokojstvo i vlasništvo ostali jednako neizvjesni kao što su bili u prirodnom stanju.

*„Ljudski zakoni jesu mjerila u odnosu na ljude čijim postupcima trebaju upravljati; ipak, i ta mjerila moraju biti mjerena višim pravilima, a ta pravila su dva: Božiji zakon i prirodni zakon. Ljudski zakoni zato moraju biti doneseni u skladu s općim zakonima prirode i bez proturječnosti s bilo kojim pozitivnim zakonom Svetog pisma; inače su loše doneseni.“ — Hooker, *Ecclesiastical Polity, knj. III, odj. 9.

„Čini se nerazumnim prisiljavati ljude na bilo šta što im nanosi štetu.“ — Isto, knj. I, odj. 10.

Odjeljak 137. Apsolutna samovoljna vlast i vladanje bez utvrđenih i trajnih zakona nisu saglasni sa svrhama društva i vlasti. Ljudi se ne bi odrekli slobode prirodnog stanja i podvrgli se ograničenjima vlasti kada to ne bi činili radi očuvanja svojih života, sloboda i imovine te osiguravanja mira i spokojstva putem utvrđenih pravila prava i vlasništva. Ne može se pretpostaviti da bi namjeravali — čak i kada bi imali moć to učiniti — jednom čovjeku ili većem broju ljudi predati apsolutnu samovoljnu vlast nad svojim osobama i imovinom i u ruke upravljača položiti silu kojom bi on nad njima samovoljno izvršavao svoju neograničenu volju. Time bi sebe doveli u gore stanje od prirodnog, u kojem su imali slobodu braniti svoja prava od povreda drugih i u kojem su se, kada je riječ o snazi potrebnoj za njihovu odbranu, nalazili u ravnopravnom položaju, bez obzira na to je li ih napao jedan čovjek ili više njih zajedno. Ako se, nasuprot tome, pretpostavi da su se predali apsolutnoj samovoljnoj vlasti i volji zakonodavca, oni su razoružali sebe, a naoružali njega da ih učini svojim plijenom kad god poželi. Jer u mnogo je gorem položaju onaj ko je izložen samovoljnoj vlasti jednog čovjeka koji zapovijeda snagom stotinu hiljada ljudi nego onaj ko je izložen samovoljnoj vlasti stotinu hiljada pojedinaca; niko, naime, ne može biti siguran da je volja čovjeka koji raspolaže takvom snagom bolja od volje drugih ljudi, premda je njegova sila stotinu hiljada puta veća. Zato, bez obzira na oblik političke zajednice, vladajuća vlast mora upravljati putem objavljenih i prihvaćenih zakona, a ne putem prigodnih naloga i neodređenih odluka. Jer bi se čovječanstvo našlo u mnogo gorem položaju nego u prirodnom stanju kada bi jednog čovjeka ili nekolicinu njih naoružalo zajedničkom snagom mnoštva da ljude po svojoj volji prisiljavaju na poslušnost pretjeranim i neograničenim odredbama svojih iznenadnih zamisli ili svojih neobuzdanih i do tog trenutka nepoznatih volja, bez ikakvih unaprijed ustanovljenih mjerila koja bi usmjeravala i opravdavala njihove postupke. Budući da sva moć vlasti postoji jedino radi dobra društva, ona ne smije biti samovoljna niti se primjenjivati prema nečijem nahođenju, nego se mora vršiti putem ustanovljenih i objavljenih zakona, kako bi narod znao svoje dužnosti i bio siguran i zaštićen unutar granica zakona, a upravljači također ostali unutar svojih granica i ne bi bili dovedeni u iskušenje da moć koju imaju u rukama koriste za svrhe i prema mjerilima koja ne bi željeli javno obznaniti niti spremno priznati.

Odjeljak 138. Treće, vrhovna vlast ne može nijednom čovjeku oduzeti bilo koji dio njegovog vlasništva bez njegove saglasnosti. Budući da je očuvanje vlasništva svrha vlasti i razlog zbog kojeg ljudi stupaju u društvo, to nužno pretpostavlja i zahtijeva da ljudi imaju vlasništvo. U protivnom bi se moralo pretpostaviti da stupanjem u društvo gube upravo ono radi čijeg su očuvanja u njega stupili, što bi bilo odveć očigledno proturječje da bi ga iko prihvatio. Budući da ljudi u društvu imaju vlasništvo, oni na dobrima koja im prema zakonu zajednice pripadaju imaju takvo pravo da niko ne smije uzeti njihovu imovinu, niti bilo koji njezin dio, bez njihove saglasnosti. Bez toga oni uopće nemaju vlasništvo; jer ja istinski nisam vlasnik onoga što mi neko drugi po pravu može oduzeti kad god poželi, protiv moje volje. Zato je pogrešno misliti da vrhovna ili zakonodavna vlast bilo koje političke zajednice može činiti šta god želi, samovoljno raspolagati imovinom podanika ili uzimati bilo koji njezin dio prema vlastitom nahođenju. Toga se ne treba naročito bojati u oblicima vlasti u kojima zakonodavnu vlast u cijelosti ili djelimično čine skupštine promjenjivog sastava, čiji članovi nakon raspuštanja skupštine ponovo postaju podanici općih zakona svoje zemlje, jednako kao i svi ostali. Ali u oblicima vlasti u kojima se zakonodavna vlast nalazi u jednoj trajnoj skupštini koja neprekidno postoji ili u rukama jednog čovjeka, kao u apsolutnim monarhijama, stalno postoji opasnost da će oni početi smatrati kako imaju interes različit od interesa ostatka zajednice, pa će biti skloni povećavati vlastito bogatstvo i moć uzimajući od naroda ono što smatraju prikladnim. Jer čovjekovo vlasništvo nije sigurno, premda postoje dobri i pravični zakoni koji određuju njegove granice u odnosu na druge podanike, ako onaj ko zapovijeda tim podanicima ima moć privatnom čovjeku oduzeti bilo koji dio vlasništva koji poželi te ga upotrijebiti i njime raspolagati kako smatra prikladnim.

Odjeljak 139. Ali budući da je vlast, ma u čije ruke bila položena, povjerena pod uvjetom i radi svrhe koju sam već pokazao — da ljudi mogu imati i osigurati svoje vlasništvo — vladar ili senat, ma koliku moć imali da donose zakone kojima se uređuju vlasnički odnosi među podanicima, nikada ne mogu imati moć da sebi uzmu cjelokupno vlasništvo podanika ili bilo koji njegov dio bez njihove saglasnosti; jer bi to, zapravo, značilo da im nikakvo vlasništvo nije ni ostavljeno. Da bismo vidjeli kako čak ni apsolutna vlast, tamo gdje je nužna, zbog svoje apsolutnosti nije samovoljna nego ostaje ograničena razlogom i svedena na one svrhe zbog kojih je u određenim slučajevima morala biti apsolutna, dovoljno je pogledati uobičajenu praksu vojne discipline. Očuvanje vojske, a preko nje i čitave političke zajednice, zahtijeva apsolutnu poslušnost zapovijedi svakog nadređenog oficira, pa se neposlušnost ili osporavanje čak i najopasnijih ili najnerazumnijih zapovijedi s pravom kažnjava smrću. Ali ipak vidimo da ni narednik, koji vojniku može zapovjediti da krene prema otvoru topovske cijevi ili ostane u proboju utvrđenja gdje će gotovo sigurno poginuti, ne može tom vojniku zapovjediti da mu preda ijedan novčić svoga novca; niti general, koji ga može osuditi na smrt zbog napuštanja položaja ili odbijanja da izvrši najopasniju zapovijed, može, uza svu svoju apsolutnu vlast nad životom i smrću, raspolagati i najmanjim dijelom imovine tog vojnika ili prisvojiti ijedan dio njegovih dobara — premda mu može zapovjediti bilo šta i objesiti ga zbog najmanje neposlušnosti. Razlog je u tome što je takva bespogovorna poslušnost nužna za svrhu radi koje zapovjednik ima vlast, odnosno za očuvanje ostalih; raspolaganje vojnikovim dobrima nema nikakve veze s tom svrhom.

Odjeljak 140. Istina je da se vlasti ne mogu održavati bez velikih troškova i da je prikladno da svako ko uživa svoj dio zaštite iz vlastite imovine plati razmjeran doprinos za njezino održavanje. Ali to se ipak mora činiti uz njegovu saglasnost, odnosno uz saglasnost većine, koju ljudi daju sami ili preko svojih izabranih predstavnika. Jer ako neko prisvoji moć da vlastitom ovlašću i bez takve saglasnosti naroda nameće i ubire poreze, time napada temeljni zakon vlasništva i podriva samu svrhu vlasti. Jer kakvo vlasništvo imam nad onim što mi neko drugi po pravu može uzeti kad god poželi?

Odjeljak 141. Četvrto, zakonodavna vlast ne može prenijeti moć donošenja zakona u bilo koje druge ruke. Budući da je to samo vlast koju joj je narod povjerio, oni koji je posjeduju ne mogu je prenijeti drugima. Jedino narod može odrediti oblik političke zajednice, ustanovljujući zakonodavnu vlast i određujući u čijim će rukama ona biti. Kada narod izjavi: „Podvrgnut ćemo se pravilima i nama će se upravljati prema zakonima koje donose određeni ljudi u određenim oblicima“, niko drugi ne može odrediti da zakone za njih donose neki drugi ljudi. Narod ne može biti obavezan nikakvim zakonima osim onima koje su donijele osobe koje je sam izabrao i ovlastio da za njega donose zakone. Budući da moć zakonodavne vlasti proizlazi iz pozitivnog, dobrovoljnog povjeravanja i ustanovljenja koje je izvršio narod, ona ne može biti ništa drugo osim onoga što je tim izričitim povjeravanjem preneseno. A pošto je prenesena samo moć donošenja zakona, a ne moć stvaranja novih zakonodavaca, zakonodavna vlast ne može imati pravo prenijeti svoje ovlaštenje za donošenje zakona i položiti ga u druge ruke.

Odjeljak 142. Ovo su granice koje povjerenje društva, kao i Božiji i prirodni zakon, postavljaju zakonodavnoj vlasti svake političke zajednice, bez obzira na oblik vlasti.

Prvo, ona mora upravljati putem objavljenih i ustanovljenih zakona, koji se ne smiju mijenjati u pojedinačnim slučajevima, nego moraju predstavljati jedno pravilo za bogate i siromašne, za dvorskog miljenika i seljaka za plugom.

Drugo, krajnja svrha tih zakona ne smije biti ništa drugo osim dobra naroda.

Treće, zakonodavna vlast ne smije nametati poreze na imovinu naroda bez saglasnosti naroda, koju su ljudi dali sami ili preko svojih zastupnika. Ovo se u pravom smislu odnosi samo na oblike vlasti u kojima zakonodavna vlast stalno postoji ili barem na one u kojima narod nije nijedan dio zakonodavne vlasti zadržao za zastupnike koje s vremena na vrijeme sam bira.

Četvrto, zakonodavna vlast niti smije niti može prenijeti moć donošenja zakona bilo kome drugom ili je položiti bilo gdje osim tamo gdje ju je narod položio.

Izvor: John Locke, „Of the Extent of the Legislative Power“, poglavlje XI, odjeljci 134–142, u djelu Second Treatise of Government, prvi put objavljenom 1689. godine. Prevedeno prema engleskom tekstu dostupnom u izdanju Project Gutenberg. Ugrađeni navodi Richarda Hookera potječu iz djela Of the Laws of Ecclesiastical Polity.